3.2.4 陳田에 대한 감면
진전은 토지대장에는 등록돼 있으나 경작되지 않는 토지를 말하며 陳市田·永陳田이라고도 했다. 常耕田이라 일컫는 正田이나 경작하다가 묵히기도 하는 續田과 대조된다.

1년 묵은 것은 今陳田, 2년이상 묵은 것은 舊陳田이라고 한다. 오래 황폐된 토지, 전란으로 백성이 죽거나 흩어져서 자연히 버려진 토지, 또는 수해·한해 등 천재를 입어 정부가 진전으로 규정한 경우 등이 있는데, 量田을 할 때는 소유자의 유무에 따라 有主·無主 진전으로 구분해 기재했다.

이미 개간된 토지가 진전화하는 이유는 ①토질이 나빠 투입 노동력에 비해 수확이 적은 경우 ②조세부담이 너무 커 잉여농산물이 남지 않는 경우 ③과다한 농경지를 점유·경작하므로 여유 노동력이 없는 경우 ④농민의 질병·사망 등의 경우를 들 수 있다.

조선시대에는 진전을 개간하면 2년 또는 3년을 면세하고, 無主진전의 경우에는 개간자가 소유주가 돼 역시 일정기간동안 면세의 혜택을 받았다.

그러나 토지의 진전화는 국가 조세수입에 차질을 줬다. 따라서 상경전이 보편화돼 있던 조선시대에 진전의 수세문제가 더욱 부각돼 태조 때 '경제육전'과 1444년(세종26)에 제정된 貢法收稅制에서는 진전의 면세조건을 엄격히 제한, 많은 문제점을 야기시켰다. 그 결과 경국대전에는 '모든 진전은 면세한다'고 규정했으나 16세기이후로도 진전의 수세는 下下 年分을 적용하면서 계속됐다.

임진왜란이후 이농현상의 심화로 진전이 확대되자 국고수입 감소를 우려, 1664년(현종5) 陳田絳下法을 제정했다. 이 법이 악용돼 국고수입이 감소하는 경향도 있었으나 진전의 개간책은 조선후기까지 꾸준히 계속됐다.

진전에 관한 내용을 조선왕조실록에 살펴보면 다음과 같다.

1)"우리 國典에는 3년이 지난 陳田은 다른 사람이 경작하기를 고할 경우 허락한다는 조문이 있으며, 또 增補해 註解하기를, '陳田을 관에 고하여 起耕한 자는 3년후에야 비로소 세금을 바치도록 하고, 혹 田主가 와서 다투면 경작하는 전지의 3분의 1을 전주에게 주고 3분의 2를 기경한 자에게 주어서 경작한 지 10년이 된 후에야 비로소 균등하게 분배하도록 허락한다'고 하였습니다."

2)"제3조에 '陳田을 면세로 경작하는 자는 종전 사목대로 3년을 한정하여 세금을 물리지 말되 간사한 백성이 세금을 내는 熟田을 버려두고 세금이 없는 진전을 경작하는 자는 진전의 세금을 절대로 감하여 주지 말라'고 하였습니다."

3)"십수년이나 황폐하게 묵혀버린 전지일지라도 陳田에 대한 조사를 거치기 전에는 본디 면세해 줄 길이 없습니다. 그간에 일찍이 진전을 조사하여 면세해 주라는 조정의 명령이 있었기는 합니다. 그러나 호조의 신하는 반드시 진전과 기경전을 서로 비슷하게 맞춰놓으려고 하여 예전의 전결 총수보다 조금이라도 줄어들 경우에는 일체 기각시켜 버립니다."

4)" '전라 감사 조봉진의 장계에 이르기를, '병신년에 陳田을 조사한 이후, 도내의 재탈이 자그마치 1만5천428結 零이 되기 때문에 별도로 守宰를 신칙하여 장부를 대조하여 고찰하여 보니, 起耕으로 조사된 것이 4천849결 零이고 기경하도록 권장한 것이 270결 영이 되는데, 기경으로 조사된 것은 올가을부터 세금을 내고, 기경하도록 권장한 것은 규례에 의하여 3년을 한정하여 면세하도록 하였습니다."

3.2.5 降等田에 대한 감면
토지는 경작자의 사정이나 토질의 저하 또는 자연조건 등으로 그 상태가 늘 변동되므로, 국가에서는 정기적으로 量田을 실시해 본래의 세율로는 유지할 수가 없다고 인정되는 토지에 그 등급을 낮춰줬다.

강등전에 관한 내용을 조선왕조실록에 살펴보면 다음과 같다.

"量案에 등재된 6等이상의 토지에 대해 매년 일정한 세금을 부과하되 6등으로 낮추는 것까지도 잘 알지 못하는 자들은 강등전이라고 하여 6등의 正田에 포함시키지 않는가 하면, 續田의 예에 따라 경작하는 대로 세금을 거두는 토지에 대해서도 강속전이라고 하는 등 法例와는 전혀 딴판인데, 어떤 때는 강등전이라 하고 어떤 때는 강속전이라고 하면서 또 일정한 명칭으로 부르고 있지도 않습니다."

3.2.6 屯田의 면세
經國大典의 戶典諸田條에서 官屯田은 自耕無稅地로서 지방관아의 노비로 하여금 이를 경작케 하고, 國屯田은 所在官境內의 진술군로 하여금 이를 경작해 수확케 해 군자에 充用토록 한다고 규정돼 있다. 이어 睿宗대에는 屯田의 경작을 군졸과 노비만이 아니라 일반 民人에게도 경작토록 하는 것이 허용됐으며, 이러한 屯土에서는 作制가 관용화됐다.

둔전제도는 조선시대에 들어와 문란해진 토지제도를 정비하는 차원에서 여러 차례 폐지와 복구를 거듭하면서 지방 관청과 함께 중앙기관의 재정기반으로 더욱 확대됐다.

둔전제의 문제점은 다음의 조선왕조실록의 내용에서 살펴 볼 수 있다.

"임진왜란이후 군영의 둔전을 비롯, 중앙 각 司와 지방 관아의 관둔전이 날로 확대되었다. 관둔전도 처음에는 折受로 설치되었으나, 숙종 때 절수의 형식에서 민전을 뽑아들이는(募入民田) 폐단을 없애기 위해 토지를 사들이는(給價買土) 정책으로 전환했지만, 억지로 사들이는 폐단이 따르기도 하였다. 특히 驛屯土는 사유화 양상이 나타나기도 하였다. 민전의 탈입·투탁의 경향은 특히 궁방전과 관둔전에서 많이 행해졌다. 이 현상은 국고수입원인 원결(元結)을 감소시키고 면세지를 확대시키는 결과를 가져왔다."

둔전은 16세기 중엽 명종이후에는 양반 관료·지방 토호들의 私田으로 변질되기도 했다. 이에 따라 둔전으로 경비를 보충한 각 관청과 기관은 재정 압박으로 곤란을 받았고, 군량 확보에도 어려움을 겪었다. 그 내용을 조선왕조실록에서 살펴보면 다음과 같다.

"또 이른바 궁가와 아문의 屯田은 나라 안에 하나의 연못과 숲 같은 소굴이 되어 良民으로서 부역을 피하는 자들이 모두 모여있는데 세금의 독촉이 미치지 않고 丁役의 점검이 이르지 않아 한해가 다하도록 편안히 앉아있으니, 부역에 응하고 항오에 편입된 백성에 비해 보면 수고로움과 편안함의 차이가 이만저만이 아닙니다. 땅에서 나는 곡식을 먹고 사는 자치고 누가 임금의 백성이 아니겠습니까. 그런데 혹은 수고롭고 혹은 편안하여 고르지 못함이 이와 같으니, 인심은 복종하지 않는 것이 당연하고 나라도 또한 정책이 없다고 할 수 있을 것입니다. 어리석은 신의 뜻으로는 마땅히 州縣으로 하여금 歲抄할 때마다 점차로 찾아 검속하여 그 지방에 정착한 자를 우선으로 하여 軍伍에 보충하게 한다면 나라에는 떠도는 백성이 없을 것이고 군사의 숫자도 채울 수 있을 것이라 여겨집니다."

屯土가 크게 확장을 보게 된 것은 임진왜란이후의 일이다. 임란이후 전국의 토지가 황폐하게 되고 流亡民이 늘게 되자 조정에서는 훈련도감에 전국의 陳荒地 등을 부속시키고 流民을 모집해 屯民으로 하고(그들에게는 烟民雜役 면제), 農牛와 農糧을 분급해 이를 개간, 경작케 하고 그 수익으로써 군자를 충당케 했다.

훈련도감을 비롯한 5군영과 각종 營·衙門이 선조∼숙종대에 설치됐다. 그러나 당시 국가는 국고부족으로 이들 기관의 재정을 제대로 조달해 줄 수 없었다. 기존의 둔전제도로는 이를 해결할 수 없어, 종래와는 다른 둔전을 설치하기 시작했다.

곧 정부는 기존의 국가기관과 함께 신설된 각종 기구의 경제적 기반을 보장해주고 부족한 재정을 해결할 목적으로 각 기관으로 하여금 토지를 자체 소유·경영하도록 했다. 營門屯田·衙門屯田으로 대표되는 이들 둔전은 둔전 본래의 성격도 사라지고, 관청 경비를 충당하는 관둔전의 역할을 하게 됐다. 또 둔전의 설치도 영·아문 소유지와 함께 개인소유지인 민전으로 확대되고 다양화됐다. 경영형태도 부역노동에 의한 경작은 사라지고 다양한 형태로 운영됐다. 영·아문의 소유지에서는 병작제, 민전에서는 10분의 1 정도를 수취하는 형태로 경영됐다.

둔전은 면세와 수세를 반복했는데 조선후기에는 면세됐다. 둔전의 감면에 관한 내용을 조선왕조실록에 살펴보면 다음과 같다.

"둔전을 3년 기한으로 세금을 물리지 말라는 조목은, 겨우 빈청의 의계로 인하여 탑전에서 단정한 것인데, 이는 난리를 겪은 이후 전답은 많고 백성은 적어서 묵은 땅을 몰래 경작하고 숙전의 세금을 면하려 하므로 부득이 이런 조치가 있은 것이고, 숨긴 이익을 찾아내어 윗사람에게 보태주는 정치를 하고자 한 것은 아닙니다."

둔전제는 1895년 이후에 폐지됐다.

1.折受: 조선후기에 양안에 없거나 버려진 땅을 관에 신고하게 하여 신고자에게 경작하게 하고, 지세를 받던 일
2.민전의 탈입·투탁: 조선 후기이후 토지의 소유자가 국가에 바칠 고액의 조세를 피하기 위해 토지를 궁방(宮房)에 투탁하고 그 토지의 관리자인 도장으로 임명되던 일.