조세의 부과와 징수에 관한 관청의 처분이 위법 또는 부당하거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익의 침해를 받은 자는 이에 불복해렁 劉?처분의 취소 또는 변경이나 필요한 처분을 요구할 수 있는, 이른바 권리구제의 방법을 국세기본법에 마련한 것이 심사와 심판에 관한 규정이다.

국세기본법은 1974년 12월21일 법률 제2679호로 제정해 1975년1월1일부터 시행하게 됐는데 그 제7장에 심사와 심판에 관한 규정을 두어 납세자의 권리구제 수단으로서 큰 기능을 담당하게 됐다. 그 이전에는 국세심사청구법에 심사에 관한 규정만을 두어 국세청(심사국)의 심사를 그 終審으로 했고 국세심판소가 존재하지 않았기 때문에 부과 관청인 국세청이 불복 심사를 겸했으므로 납세자의 권리구제가 제도적으로 소홀할 수밖에 없었다.

국세기본법의 출현과 함께 과세관청과는 독립된 국세심판소가 설치됨으로써 조세에 관한 행정심판에 큰 진전을 보게 되었다. 특히 주목할만한 대목은 1) 심판관의 除斥, 기피, 회피에 관한 규정을 두어 심판의 공정을 期하게 하고 2) 심판관에게 자유심증주의에 의한 사실 판단을 하게 하였으며 3) 심리에 있어 不告不理와 不利益變更禁止 원칙을 두어 청구인을 보호하는 장치를 마련한 것은 司法절차에 準하는 자율성, 객관성, 공정성을 유지할 수 있도록 했다.

또한 심사 심판의 결정에 있어서도 판결의 형식에 준해 거부처분으로서의 却下, 棄却과 認容처분으로서의 취소, 更正, 필요한 처분을 할 수 있도록 하였다. 따라서 심판관은 법률에서 정한 결정유형 중 어느 한 가지를 선택해 결정해야 되고 심판관이 새로운 유형을 만들어 결정할 수는 없는 것이다. 그런데 상당히 오랜 세월에 걸쳐 법률에 규정이 없는 결정 유형으로 심사나 심판결정을 해 온 사실이 있는데 이른바 '재조사결정'이라는 형식이다. 즉 심판관이 자기에게 주어진 결정권을 직접 행사하지 아니하고 처분청으로 하여금 다시 조사해 결정하게 함으로써 사실상 처분청에 심사나 심판의 결정권을 위임해 버린 결과를 가져오게 되어버린 것이다.

심판관에게는 법률적 판단뿐만 아니라 사실판단의 권한까지 주어져 있으며 이를 보장하고 정확하게 판단할 수 있도록 하기 위하여 질문 검사권도 주어져 있다. 그러므로 사실의 조사와 확인을 회피하거나 다른 사람에게 위임할 수도 없는 것이라면 재조사결정 처분은 그 직무의 범위를 벗어난 처분이라고 할 수 있을 것이다. 그러함에도 불구하고 이러한 결정방법이 관행을 형성하게 되자 심판제도에 관한 발표를 하는 어느 학자는 재조사결정은 이미 관행이 되어 버렸으니 어찌 하겠느냐고 치부해 버린 것을 보았다. 학자들이 올바른 비판을 하고 개선방안을 강구해야 할 텐데 안타까운 일이다.

이와 같이 재조사결정을 당연한 결정방법이라고 받아들이는데서 많은 문제점이 생기고 있음을 간과한 것이다. 하나의 예를 들면 재조사결정서를 받은 처분청이 다음 上級審으로의 불복기한이 도래할 때까지 재조사 또는 새로운 처분을 하지 않고 있는 경우이다 이러한 경우에 청구인은 어떠한 구제절차를 강구해야 되는지 법률이 정한 바 없다. 즉 심판결정에 의한 재조사결과를 모른 채 소송 등 상급심으로의 불복이 가능한지?， 아니면 상급심으로의 불복기한이 경과한 후에라도 재조사결정서를 받고 그 때로부터 다시 불복기간을 계산해 불복할 수 있는지?에 관해 명문훌 규정을 두고 있지 않다. 따라서 마치 법원 판결에서의 파기환송과 같이 환송판결에 대한 불복절차가 마련되지 않는다면 재조사결정은 구제절차로서의 기능을 상실하게 될 것이다.

또 하나의 문제점은 재조사결정의 취지를 벗어난 재조사의 남용이다. 처분청이 재조사결정을 명분으로 삼아 당초 조사보다 더 광범위하고 혹독한 조사를 하는 경우는 흔한 사례이다. 기본법의 不告不理와 불이익변경금지 규정이 있기 때문에 직접적으로 청구범위를 초과한 처분은 못 할지라도 재조사 과정에서 인지되고 파생된 자료에 의해 별도의 처분을 할 때 이를 금지할 수는 없는 실정이다. 이러한 사정을 아는 청구인은 재조사결정을 한다면 차라리 청구를 취하해 버리겠다는 하소연까지도 한다.

이러한 재조사결정 방법이 오랜 관행에 의해 관습법으로서의 효력을 갖는다고 하더라도 잘못된 관행을 하루 빨리 시정해 실정법으로 명문화하는 것이 조세 불복제도의 바람직한 발전이 아닐까 생각한다.