민간최종소비지출 비중에 의한 시·도별 배분은 적절한가?

정부가 지방소비세(안)를 발표한 2009년9월16일 mbn 뉴스는 다음과 같이 시작했다.

"나비를 소재로 올해로 11년째 축제를 벌이는 전남 함평군, 나비축제는 매년 수십만명이 관광객이 찾아오는 대표적인 지방축제로 자리잡았지만, 실제 함평군에 돌아가는 이익은 미미합니다. 관광객들이 함평에서 음식을 먹고, 기념품을 사더라도 부가가치세는 국세로 모두 정부로 돌아가기 때문입니다. 이에 따라 정부는 지방소비세를 신설해 지방에서 벌어들인 돈이 지자체로 흡수하도록 하는 등 지방세 개편안을 내놨습니다."

이와 같이 비록 지방정부가 지방소비세의 세율결정권을 갖지 못한다고 하더라도 각 지방의 소비가 활성화됨에 따라 지방소비세 수입이 증가하도록 연계한 지방세를 도입하는 것이 필요하며 이를 소비지원칙이라고 한다.

구체적으로 경제주체들은 소비활동을 위하여 도로 등의 공공서비스를 이용하는데, 이를 제공한 지방자치단체가 사용자들로부터 지방소비세를 징수할 수 있도록 하여야 각 자치단체는 공공재 공급에 따른 비용을 그 사용자로부터 회수할 수 있을 뿐 아니라 지역의 소비를 활성화시키려는 유인을 갖게 된다.

소비자들은 소비행위를 구현한 지역의 공공서비스를 이용할 것이므로 그 공공서비스를 제공한 자치단체에게 조세를 납부하는 것은 편익원칙에도 부합하며 간접적으로나마 조세의 가격기능을 작동시키는 것이다.

소비지표로 사용될 민간최종소비지출은 기본적으로 각 지역의 가계조사를 통해 도출된 금액이므로 그 지역에서 소비행위를 한 주민들이 아니라 그 지역에 거주하는 주민들의 소비액을 측정하는 것이다.

민간최종소비지출에 의한 배분을 mbn뉴스의 예를 들어 설명하면, 서울에 거주하는 주민이 함평을 관광하며 소비활동을 한다면 이에 대한 조세는 함평에 귀속되는 것이 아니라 서울주민의 소비는 소비 장소에 관계없이 서울시에 귀속된다.

따라서 지방소비세 재원을 배분하는 소비지표로 민간최종소비지출을 사용한다면 소비지원칙에 의한 배분이 이루어질 수 없으며 이는 오히려 거주지원칙에 부합하는 입각한 지표이다.

만일 각 개인의 소비성향이 모든 지역에서 평균적으로 동일하다면 민간최종소비지출에 의한 배분은 각 지역 거주자들의 소득에 비례한 배분과 동일하게 될 것이므로 비록 재원의 조달이 부가가치세의 일정비율이라고 하더라도 궁극적인 배분내용을 근거로 한다면 이를 소비세라고 할 수 없고 오히려 소득세의 성격을 갖게 된다.

결론적으로, 부가가치세의 일정비율로 조성한 재원을 민간최종소비지출에 의해 배분한다면 재원조달 측면에서는 소비세이지만 개별 자치단체의 입장에서는 재원의 배분액이 각 지역의 소비활성화 노력과 무관하게 지역거주 주민의 소득수준에 의해 결정되므로 이는 지방소비세의 적절한 배분지표가 아니다.

정부는 지방소비세 도입에 따른 지역간 재정격차를 완화하기 위해 수도권·광역시·도등 권역별로 각각 100%, 200%, 300%의 차별화된 가중치를 적용해 비수도권에 더많은 재원이 배분되도록 조정한다.

또한 수도권에 배분된 세액으로 매년 3천억원 규모의 '지역상생발전기금'을 조성하여 비수도권 자치단체의 지역경제 활성화사업 지원 등의 목적으로 사용한다.

다른 제도를 현재와 동일하게 유지하면서 지방소비세를 도입한다면 지방자치단체들의 재정력 격차를 확대할 것임이 분명하지만 이 격차를 보통교부세와 같은 정상적인 형평화제도로 교정하지 않고 지방소비세의 배분에 형평화기능을 직접 포함시킨다면 이러한 지방소비세를 지방정부의 자체재원인 조세라고 할 수 없다.

오히려 부가가치세의 5%로 재원을 조성하고 각 자치단체의 재정수요를 민간최종소비지출로 측정하고 지역낙후도를 가중치에 의해 반영하여 배분하는 이전재원이라고 할 수 있다.

따라서 지방소비세가 비록 지방세법에 포함되어 법률상 조세라고 하더라도 실질적으로는 조세가 아니라 이전재원의 성격을 갖게 된다.