(3)세원(稅源) 배분의 분권화:지방세 세원구성의 불균형 해소 실패
그동안 우리나라 중앙·지방간 세원배분체계가 안고 있는 문제점의 하나로 지적되어 왔던 것은 국세와 지방세간 세원(稅源) 배분의 불균형으로 인해 국세와 지방세간 재원조달능력이 근원적으로 차이를 노정하고 있다는 점이었다. 국세는 신장성이 높은 것으로 간주되는 재화 및 용역에 관한 과세와 소득탄력성이 높은 소득 및 이윤과세의 비중이 높은데 비해 지방세는 재산과세의 비중이 높아 증세를 위한 인위적인 세제개편이나 과세표준의 조정없이는 재정수요의 자연 증가에 상응하는 세수를 확보하기가 어렵다는 점이었다.
그런데 1991년 이후 전개되어 온 지방세제 개편을 통해서도 지방세체계가 안고 있는 이러한 문제점은 거의 그대로 온존되어 오고 있다. <표 5>를 통해 확인할 수 있는 바와 같이 2003년 현재 기준으로 지방세 수입은 소득과세 17.5%, 재산과세 64.4%, 소비·유통과세 16.3% 등으로 구성되어 있다. 이러한 2003년의 세원 구성비율을 1990년의 그것과 비교해 보면 소득과세의 비중은 다소 증가하였으나 소비·유통과세의 비중이 오히려 큰 폭으로 낮아져 결과적으로 재산과세의 비중이 61.7%에서 64.4%로 증가하였다.
2) 수직적 재정불균형의 잠재적 위험성:이전재원 의존성과 예산제약의 연성화
현재 우리나라 재정분권의 상황은 세출 분권화에 비해 세입 분권화 수준이 낮아 결과적으로 지방자치 실시 이후 지방재정의 수직적 재정불균형이 계속 확대되어 왔다는 사실로 집약할 수 있다.
지방자치단체의 재정운용에 있어서 예산제약(budget constraint mechanism)은 공식적인 제도와 기대 및 행태 등에 의해 결정된다. 예산제약의 연성화(soft budget constraint)를 초래하는 요인으로는 정부간 재정관계, 자본시장의 규율, 정치시스템 등이 있다. 일반적으로 우리나라처럼 정부간 재정관계에 있어서 세출분권화 수준은 높은데 비해 세입분권화 수준이 낮거나 지방채 발행에 있어서 자본시장의 규율이 작동하지 않고, 지방선거에서 자치단체 재정운영의 성과가 주요 쟁점으로 부각되지 않는 지방정치시스템이 작동하는 상황에서 예산제약의 연성화가 초래되는 것으로 알려지고 있다(Rodden, et al., 2003).
특히, 이전재원에 대한 의존성(transfer dependency)이 높은 지방자치단체는 지방재정 운용에 있어서 책임성을 확보하고자 하는 유인이 효과적으로 작동하지 않아 예산제약의 연성화를 초래하게 된다. 또한 이전재원에 대한 의존성으로 인해 수직적 재정불균형이 높아지게 되면 지방자치단체의 재정운용을 규율하는 시장메카니즘(예: 지방채 발행에 대한 자본시장의 규율, 정치적 경쟁시장, 이동성이 높은 생산요소를 소유한 기업가의 지역간 이동 등)이 잘 작동하지 않게 되어 예산제약의 연성화를 초래하게 된다.
지방자치 실시 이후 우리나라는 지방자치단체간 균형있는 재원확보를 보장하기 위해 세입분권화보다는 세출분권화를 중심으로 분권화 노력이 전개되어 왔다. 그 결과 지방재정조정제도가 재정형평화 기능보다는 지방자치단체 재원보장 기능을 수행하는 장치로 부각됨에 따라 지방재정조정제도의 이상 비대화와 이전재원 규모의 팽창을 초래하였다. 이는 결과적으로 지방자치단체의 이전재원에 대한 의존성을 심화시켜 왔다고 할 수 있다. 반면에 재정책임성 확보를 위한 제도적 장치로 중기재정계획제도, 지방재정투·융자사업심사제도, 지방재정분석·진단제도, 지방재정공개제도 등이 도입되기는 하였지만, 이러한 제도들이 효과적으로 작동하지 못하고 있는 가운데 지방재정에 대한 자율성 보장이 강조되는 분위기 속에서 지방재정에 대한 중앙정부의 수직적 통제기제(hierarchical mechanism)는 점차 약화되는 과정을 거쳐 왔다. 이전재원에 대한 의존성이 높은 가운데 수직적 통제기제가 약화되는 상황은 예산제약의 연성화를 초래할 수 있는 매우 위험스러운 조합으로 평가되고 있다.
예산제약의 연성화 또는 경성화와 관련된 통제기제는 시장기제와 수직적 통제기제의 두 가지로 구분해 볼 수 있다. 이 두 가지 통제기제가 효과적으로 작동하느냐 여부를 기준으로 지방자치단체 예산제약의 유형은 <그림 2>와 같이 네가지로 구분할 수 있다. 지방자치 실시 이후 우리나라는 이전재정에 대한 의존성이 심화되고 중앙정부의 지방재정 운용에 대한 수직적 통제기제는 예전에 대해 약화되는 가운데 시장 (통제)기제는 작동하지 않는 상황에 처하게 되었다고 할 수 있다.
지방자치단체가 지방재정을 운용함에 있어서 예산제약이 연성화되면 재정분권화를 통해 확보할 수 있는 효율성 개선효과를 기대할 수 없게 된다. 더 나아가 과도한 재정지출과 지방채 차입, 지방세 징수노력의 저하(undertax) 등과 같은 부정적 결과를 초래하게 된다.
<표 5> 지방세 세원구조의 추이
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세원별
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해당 세목
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1990
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1997
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2003
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소득과세
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주민세, 농업소득세, 사업소세(소득할)
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11.0
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14.3
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17.5
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재산과세
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취득세, 등록세, 공동시설세, 재산세, 자동차세, 종합토지세, 도시계획세, 사업소세(재산할)
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61.7
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67.9
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64.4
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소비·유통과세
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면허세, 레저세, 지역개발세, 도축세, 담배소비세, 주행세
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26.7
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15.9
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16.3
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기 타
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과년도 수입
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0.6
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1.9
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1.8
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합 계
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100.0
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100.0
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100.0
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