<표 2> 지방세와 지방이전재원의 신장률 비교 (단위: 억원)
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구 분
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1990(A)
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2005(B)
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B/A
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<지방이전재원>
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61,836
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359,500
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5.8배
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·지방교부세
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27,645
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194,845
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7.0배
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·국고보조금
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34,191
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164,655
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4.8배
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<지방세>
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63,673
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336,952
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5.3배
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그 결과 2005년 현재 전체 조세수입 중에서 지방세가 차지하고 있는 비율은 1990년에 비해 1.4%포인트 증가에 그친 반면에 지방자치단체가 2005년 현재 최종 지출단계에서 사용한 조세수입의 비율은 1990년에 비해 4.6% 포인트 증가하였다. 이러한 사실은 지난 10년여년 동안 진행되어 온 지방세와 지방재정조정제도 개편노력에도 불구하고 세출의 분권화는 상당히 확대되었으나 세입의 분권화, 즉 세입자치의 폭은 개선되지 않고 있음을 나타내 주고 있다. 이로 인해 전국 평균 재정자립도가 1990년대 이후 지속적으로 낮아지고 있다. 특히 참여정부의 지방분권추진로드맵에 따른 지방재정제도 개혁이 대대적으로 단행된 2004년이후에도 세입자치(세입분권화)의 수준은 낮아지고 오히려 세출분권화 수준이 높아지는 결과를 보이고 있다.
(2) 수직적 재정불균형의 확대
지방자치단체의 재정확충 노력이 지방세보다는 지방재정조정제도를 통한 이전재원 확충을 중심으로 전개되어온 결과 지방재정의 수직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance)도 점차 확대되어 왔다. <표 1>을 통해 확인해 볼 수 있는 바와 같이 중앙정부와 지방자치단체간 형식적 세원배분과 실질적 세원배분의 격차가 1990년 18.7%에서 지속적으로 증가하여 2005년 현재 21.9%를 기록하고 있다.
이러한 지방재정의 수직적 재정불균형 확대는 이전재원의 지속적 확대에 기인한 것이다. 중앙정부의 지방자치단체에 대한 이전재원 규모가 국세 수입에서 차지하는 비중이 1990년 이후 지속적으로 증가하고 있는 추세를 보이고 있다.
지방재정의 수직적 재정불균형이 개선되지 않고 있어 지방자치단체의 전체 세입 중에서 이전재원이 차지하고 있는 비중이 지방자치제 실시 이후에도 계속 증대하고 있다. <표4>는 지방자치단체의 일반회계와 특별회계의 세입구조의 추이를 표시한 것이다. 이 표에 의하면 2005년 현재 기준으로 지방자치단체의 전체 세입 중에서 이전재원이 차지하고 있는 비율이 1990년에 비해 상당한 정도로 증가하였음을 확인할 수 있다.
수직적 재정불균형은 지역주민들에게 비용부담의 비가시성으로 인해 재정환상을 유발하고, 지방자치단체에게는 중앙정부에 재원 확충을 의존하는 행태를 조장하게 될 가능성이 높다. 결국 세출의 분권화 수준에 비해 세입의 분권화 수준이 낮게 되면 재정의 자기결정권을 전제로 성립하는 자기책임성(accountability)을 확보하기가 어렵다. 또한 세입의 분권화 비해 세출의 분권화가 높게 되면 재정환상이 발생하게 되어 지역주민들이 행정서비스의 편익과 부담을 의식할 수 있는 자기책임성이 성립하기 어렵기 때문에 재정운영의 효율성을 저해하게 된다.
<표 3> 지방자치 실시 이후 재정분권 비율 추이 (단위: %)
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1990
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1995
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2000
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2001
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2002
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2003
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2004
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2005
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2006
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ㅇ 세출분권1)
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지방교육재정 제외시
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35.7
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38.0
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34.4
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38.3
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41.4
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41.1
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41.3
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40.8
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40.6
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지방교육재정포함시
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47.5
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50.7
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45.7
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50.3
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54.2
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53.5
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53.2
|
52.7
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51.9
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ㅇ 세입분권
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26.0
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29.3
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19.5
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22.4
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23.0
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22.3
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22.1
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22.0
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22.4
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주1):지방정부 세출(일반+특별회계순계)/일반정부 지출(통합재정 지출및순융자+지방정부세출)
2):지방정부 자체수입(지방세+당해년도 세외수입)/일반정부 수입(통합재정 수입+지방정부 자체수입)
자료 : 심혜정·원윤희(2008)
<표 4> 지방재정의 세입구조 추이 (단위: 억원, %)
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1980
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1990
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2003
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2005
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지방세 수입
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7,678 (29.5)
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63,786 (27.8)
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306,167 (31.4)
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336,952 (36.5)
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세외수입
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10,874 (41.8)
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115,802 (50.6)
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326,075 (33.4)
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261,860 (28.3)
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이전재원
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7,490 (28.7)
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49,553 (21.6)
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343,014 (35.2)
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324,860 (35.2)
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합 계
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26,042 (100.0)
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229,141 (100.0)
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975,256 (100.0)
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923,672 (100.0)
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