자치단체 자율에 의한 '지역상생발전기금'의 관리·운영은 적절한가?

'지역상생발전기금'의 재원은 수도권 자치단체의 출연으로 조성하고 이를 비수도권 자치단체에 배분하는 수평적 이전재원이므로 자치단체들이 자율적으로 이를 관리·운영하는 것은 일견 타당한 것으로 판단할 수 있다.

하지만 중앙정부는 이미 다양한 형태로 지방정부에게 재원을 이전하는데, 구체적으로 지방교부세법에 의한 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 분권교부세와 국가균형발전특별법의 광역·지역발전특별회계에 의한 보조금, 그리고 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 따른 각종 보조금이 있다.

이러한 기존의 이전재원의 상당부분을 재정력을 직접 반영하여 배분하거나 지역경제 활성화 혹은 낙후지역 지원 등을 위하여 배분하면서 이들을 통합적으로 조정하는 기능은 없으므로 이들의 형평성 개선효과를 보장할 수 없다.

구체적으로 자체재원의 확대가 지방재정조정제도에 미치는 효과를 분석한 주만수(2009a)에 따르면, 재정이 열악한 자치단체가 자체재원을 확충하면 그 확충액 이상으로 이전재원이 감소하므로 오히려 가용재원이 감소한다.

이러한 상황에서 중앙정부의 이전제도를 충분히 고려하지 못하면서 지방자치단체들이'지역상생발전기금'을 별도로 배분한다면 지방재정의 형평화 및 효율성 향상에 실질적으로 기여하기 어려우며 이를 극복하기 위해 중앙정부의 이전제도를 충분히 고려하여 배분하려고 노력한다면 상당히 큰 행정비용을 초래하게 될 것이다.

이미 지나치게 세분화된 재원이전제도들을 통합하여야 할 필요성이 대두된 현 시점에, 별도의 제도를 통하여 추가적인 재원 이전을 시도하는 것은 제도를 더욱 복잡하게 만들며 재원 확보를 위한 자치단체들의 이익추구행위를 조장할 뿐이므로 효과적인 지역경제 활성화는 기대하기 어렵다.

따라서 지방자치단체들의 조합에 의한 기금배분 방안은 지방자치단체들의 자율성 확보라는 명분은 존재하지만 실질적인 효과는 얻을 수 없을 것이므로 바람직하지 않으며 이 기금을 반드시 조성해야 한다면 오히려 중앙정부의 재원이전제도와 통합 운영하여야 한다.

지방자치단체의 재원확충 수단으로 지방소비세를 도입하는 것은 기본적으로 적절한 방안이다.

부가가치세를 국세로 사용하고 있는 상황에서 지방자치단체에게 세율결정권을 부여하는 지방소비세를 도입한다면 조세경쟁에 따른 비효율성과 행정비용 등의 큰 사회적 비용을 초래할 것이므로 부가가치세의 일정비율을 재원으로 조성하여 이를 적절한 소비지표에 따라 지방자치단체에 배분하는 지방소비세는 불가피한 선택으로 판단된다.

민간최종소비지출은 해당 자치단체에 거주하는 주민들의 소비수준을 나타내는 지표이므로 이에 따른 지방소비세의 배분은 소비지원칙이 아니라 거주지원칙에 입각한 배분을 초래할 것이고 이는 각 지역에서의 소비를 촉진시키려는 지방소비세의 도입취지에 부합하지 않는다.

지역간 재정형평성의 달성이 중요한 정책목표인 것은 분명하지만 이를 위해 지방소비세를 배분할 때 권역별 가중치를 사용한다면 형식적인 명칭은 비록 지방소비세이지만 실질적으로는 지방자치단체의 조세가 아니라 형평화를 위한 이전재원의 역할을 부여하는 것이다.

수도권에 배분되는 지방소비세의 상당부분을 '지역상생발전기금'으로 조성하여 이를 비수도권의 지역경제활성화 등을 위해 자치단체들로 구성한 조합이 자율적으로 운영하도록 하는 것은 국가전체적으로 지역간 재정력격차를 완화하는 기존의 정책수단들과 중첩되며 이들과 통합적인 운영이 매우 어려우므로 실질적인 정책효과가 모호해질 위험이 농후하다.

요약하면, 지방재정의 자율성을 확충하기 위하여 부가가치세의 일정비율을 재원으로 조성하고 이를 소비지표에 의해 배분하는 지방소비세를 도입은 적합하지만 정부안이 제시하는 배분을 위한 소비지표의 선택과 재정력 격차를 조정하는 정책수단의 선택은 부적절하므로 이들은 수정되어야 할 것이다.