한국경제연구원www.keri.org(원장 左承喜)은 8일 "자본이득과세제도의 개선방안"(李仁實 先任硏究委員)이라는 보고서를 통해 우리나라의 자본이득과세를 전면적으로 개편할 시점이 되었다고 주장했다.
자본이득과세는 자본의 축적수준과 자산시장의 발달정도에 따라 나라마다 과세구조나 과세원칙이 다르다. 현재 우리나라 자본이득과세제도는 자산시장이 제대로 발달되지 않고 자본도 없는 상황에서 만들어지다 보니 과세원칙이 제대로 정립되어 있지도 못하고, 형평성과 효율성의 측면에서 모두 문제점을 내포하고 있다고 강조했다.
우리나라에서 자본이득은 소득으로 분류하여 소득세 내에서 과세하고 있다. 근로소득, 이자소득, 배당소득 등 여타의 통상적 소득은 종합소득으로 합쳐 종합소득세를 과세하고 있는 반면에 자본이득세는 양도소득세라는 세목으로 따로 분리하여 과세하고 있다. 현재 우리나라의 양도소득세 과세대상은 양도로 인해 소득이 발생하는 부동산, 주식, 채권 등 유가증권, 골동품 등이 모두 과세 대상이다. 그러나 부동산 양도소득세는 부동산 투기를 막기 위한 정책적 수단으로 사용되고 있으며 다양한 면제조항을 두고 있다. 주식 양도차익 과세는 대주주와 비상장주식에만 과세하고 있고 대부분의 상장주식 양도차익에는 과세하고 있지 않다. 또한 골동품 등의 자산에 대한 양도소득세는 유명무실한 세금이다.
소득세는 일반적으로 형평성이 강조되어 누진세율로 과세되는 세제인데 소득세의 일종인 우리나라의 자본이득세는 자산가치를 제대로 반영하지도 못하고 자산별로 과세원칙이 달라서 형평성에 크게 어긋나는 세제이라는 것이다. 따라서 크게 개편되어야 할 세제라는 것이다.
지난번 경제부총리가 언급하여 문제가 되었던 1가구1주택 양도차익에 대한 과세는 자본이득세의 형평성 차원에서 도입되어야 하는 필요한 과세이다. 예를 들어 1억원 하는 주택 2개를 1억1천만원에 팔아 2천만원의 양도차익이 난 경우 1천만원에 대해 양도차익세를 물어야 하는 반면, 5억원 하는 주택을 6억원에 팔아 1억원의 양도 차익이 생겨도 1가구 1주택이어서 과세대상이 되지 않는다. 따라서 이는 과세의 중요한 원칙중 하나인 수평적 형평성에 위배된다. 국민들의 주거복지 증진 차원에서 만들어진 1가구1주택의 양도차익비과세 정신은 장기보유 특별공제나 주택공제 등 충분한 소득공제를 통해 면세하거나 경과세하는 규정을 두어 살리게 되면 현재처럼 대부분의 서민과 중산층이 실질적으로 양도소득세를 내지 않아도 된다. 다만 다른 점은 현재 70%에 달하는 1가구 1주택 양도차익이 과세되면 그동안 비과세의 경우 주택양도가 양도소득세의 신고의무가 없어 납세당국이 거래가액을 충분히 파악하기 어려웠던 점이 개선될 것이라는 것이다. 따라서 실거래 가격의 파악이 이루어져 부동산이득과세 전반에 대한 제도 합리화에도 도움이 될 것이라는 주장이다.
또한 현재와 같은 대주주와 비상장주식에만 과세하는 제한적인 주식 양도차익과세를 개선하여 주권상장법인 및 협회등록법인의 주식의 양도차익에 대해서도 과세를 해야 한다고 주장했다. 다만 자본이득과세의 도입에 대해 아직도 부정적인 인식이 강하기 때문에 초기에는 부정적 영향을 최소화하여 매우 저세율로 과세해야 한다. 특히 유가증권 관련 자본이득 세부담이 배당소득세나 이자소득세의 세부담보다 높지 않도록 하여야 할 것이다. 주식거래차익에 대한 과세부담을 낮추기 위해 증권거래세는 현재보다 인하되어야 하며 궁극적으로는 폐지되어야 한다고 주장하고 있다.
아울러 우리나라처럼 자본축적이 빠른 나라의 경우는 자본자산에서 발생하는 자본이득 및 자본소득을 과세차원에서 접근함에 있어서 다른 원천의 소득과 비교하여 형평성을 유지하는 것도 중요하지만 조세정책이 향후 자산시장에 미치는 효율성도 매우 중요한 문제라고 주장하고 있다. 우리나라는 금융자산 규모가 1975년 27.5조원에서 2002년말 4376.8조원으로 27년 동안 159배 증가하였다. 금융자산과 더불어 대표적 자본자산인 부동산자산이나 기타 자본자산의 규모도 정확한 가치를 파악하기는 쉽지 않지만 크게 늘었다. 이는 우리나라의 자산시장의 규모가 충분히 커져서 자산시장에 영향을 주는 양도소득세에 대한 개편이 있어야 함을 의미한다는 것이다.
요 약 및 정책적 시사점
국가간 자본 이동이 급증함에 따라 세계 각국은 자본소득과 관련된 새로운 조세체계 구축경쟁에 돌입하였으며 우리나라도 국내외적인 환경변화와 더불어 국가경제 전체의 경쟁력 제고 차원에서 자본소득과 관련한 조세체계를 재점검할 시점이다. 특히 우리나라는 경제발전과 더불어 자산시장이 빠르게 발전· 변화하고 있다. 자본자산의 축적이 빠른 우리나라의 경우는 형평성과 더불어 효율성 차원에서 자본자산에서 발생하는 자본이득 및 자본소득을 과세를 분석해볼 필요가 있다. 특히 최근에는 저축률이 급락하고 있는바 자산시장에 영향을 주는 과세정책에 전환점이 도래하였다고 판단된다. 본 연구는 자본자산(capital asset)의 가치변동에 대한 과세인 자본이득과세를 이론적으로 살펴보고 외국의 자본이득과세에 대해 분석해 보았다. 또한 일반균형모형을 이용하여 자본이득과세 도입에 따른 경제전체에 미치는 영향을 분석해보았다.
경제발전과 더불어 우리나라의 자산시장은 규모와 구성 면에서 크게 발전하였으며 향후에도 발전의 여지가 많은 시장이다. 특히 고도성장을 40년 이상 지속한 국가로서 우리나라는 다른 나라보다 자본자산이 규모나 구성 면의 변화의 폭이 크며 이러한 변화의 방향은 여타 경제발전 환경변화와 더불어 조세정책의 영향을 크게 받고 있다. 금융자산 규모가 1975년 27.5조원에서 2002년말 4376.8조원으로 27년 동안 159배 증가하였다. 금융자산과 더불어 대표적 자본자산인 부동산자산이나 기타 자본자산의 규모도 정확한 가치를 파악하기는 쉽지 않지만 크게 늘었다.
우리나라처럼 자본축적이 빠른 나라의 경우는 자본자산에서 발생하는 자본이득 및 자본소득을 과세차원에서 접근함에 있어서 다른 원천의 소득과 비교하여 형평성을 유지하는 것도 중요하지만 조세정책이 향후 자산시장에 미치는 효율성도 매우 중요한 문제이다. 더욱이 우리나라는 총저축률이 2002년 29.2%로 19년 만에 처음으로 30%대를 하회하고 있다. 이는 자산시장을 비롯한 경제구조가 크게 변화하고 있음을 시사하기도 하지만 자산시장에 영향을 주는 과세정책에 전환점이 도래하였음을 의미하기도 한다.
자본자산의 취득, 보유 처분 단계에서 발생하는 각종 자본이득의 과세는 나라마다 경제발전 단계나 자산시장의 발달정도, 분배문제나 효율성에 대한 국가 고유의 과세원칙 등에 따라 매우 복잡하며 다양한 형태를 보이고 있다. 우리나라의 자본이득과세는 다른 나라와 비슷하게 자본이득을 소득체계 내에서 과세하고는 있으나 여타의 통상소득에 대한 종합소득과는 분리하여 과세하고 있다. 그러나 우리나라의 자본이득과세는 과세원칙이 제대로 정립되어 있지도 못하며 공평성과 효율성 두 가지 차원에서 모두 문제점을 내포하고 있다. 부동산관련 자본이득세도 양도소득세라는 세목으로 과세를 하고 있으나 다양한 면제조항을 두고 있으며 부동산 투기를 막기 위한 정책적 수단으로 사용되고 있다. 주식의 양도차익은 부분적으로만 하고 있어 제 역할을 못하고 있다. 과세대상도 부동산, 주식·채권 등 유가증권, 그밖에 골동품 등 기타 자산 등 대부분 망라하고 있지만 선별적으로 각기 다른 과세 체제 및 세율로 과세를 하고 있어서 정상적인 의미의 자본이득과세가 이루어지지 못하고 있다.
일반균형모형을 이용해 분석해본 결과 자본이득세의 도입은 정체상태에서는 노동의 저량 및 자본의 저량에 영향을 주지 않는다. 그러나 주식가격에는 영향을 주며 배당률과 개인 소득세율이 자본이득세보다 충분히 낮은 경우에는 자본이득세의 인상이 오히려 주식가격을 상승시킨다. 장기적으로 자본이득세의 도입은 자본이나 노동저량에 영향을 주지 않아 어떤 의미로는 중립적이라고 할 수 있다. 따라서 우리나라도 장기적으로는 자본이득의 종합소득에의 합산과세를 고려할 수도 있으며 이러한 방향이 소득세제가 지향하여야 할 장기적인 과제가 될 것이다. 그러나 현실적으로 다른 세제와의 연관성 차원에서 실질적으로 채택하기는 쉽지 않다. 따라서 과도기적으로 자본이득에 대한 과세방법과 세율을 개선해 나가면서 유형별 소득세포괄주의 등을 통해 점진적으로 자본이득과세를 도입하는 방법을 모색해야 할 것이다. 유형별로 나누어 있는 소득을 근로소득, 사업소득, 자본이득, 재산소득 등으로 세법에서 규정하되 유형별 소득 내에서는 집중효과를 완화하기 위해서 필요시 손실상계를 허용해야 할 것이다.
현재와 같은 제한적인 주식 양도차익과세를 개선하여 주권상장법인 및 협회등록법인의 주식의 양도차익에 대해서도 과세가 확대되어야 한다. 다만 자본이득과세의 도입에 대해 아직도 부정적인 인식이 강하기 때문에 초기에는 부정적 영향을 최소화하여 매우 저세율로 과세해야 한다. 또한 손실 상계의 범위를 적절하게 조절하여 일반투자자들이 세부담을 높게 느끼지 않도록 해야 할 것이며 납세자들에 대한 교육과 홍보도 병행해야 할 것이다.
특히 유가증권 관련 자본이득 세부담이 배당소득세나 이자소득세의 세부담보다 높지 않도록 하여야 할 것이다. 부담을 줄여주기 위해 증권거래세는 낮추거나 궁극적으로는 폐지하는 것을 검토해야 할 것이다. 우리나라처럼 배당성향이 낮은 나라에서는 오히려 자본이득세율의 인상이 주식가격에 긍정적인 영향을 줄 수 있다. 유가증권관련 자본이득은 충분한 세무행정자료가 확보되고 시장에 불안을 야기하지 않도록 충분한 세무행정여건을 구비한 후 시행해야 할 것이다. 현재처럼 채권유통시장이 활성화되어 있지 못한 상황에서 채권 양도차익과세의 실시는 제도의 실효성을 크게 기대하기 어렵다. 채권에 대한 양도차익과세는 과세여건이 성숙되는 시기를 보아 도입해야 할 것이다.
현재 대주주의 경우에 단기에는 누진세율을 장기에는 비례세율을 적용하는 체제에서 단기와 장기 모두 비례세율을 적용하는 체제로 전환할 필요가 있다. 혹은 외국의 경우처럼 장기보유자산에 대한 세제우대조치로 물가상승공제(inflation indexation allowances)를 도입하거나 보유기간에 상응하는 일정금액의 공제에 의하여 과세표준을 줄이거나 낮은 세율을 적용하는 방법을 부동산 주식 모두에 일괄적으로 채택하는 방안을 검토해야 할 것이다.
과세를 부담하는 담세자의 입장에서 볼 때 양도차손의 통산 및 이월공제의 배제는 응능부담의 원칙을 침해하는 일이다. 나아가 심한 경우 담세력이 없는 자에게 소득세를 부과하는 결과를 초래하기도 한다. 따라서 우선은 각기 다른 자산소득에 있어 발생한 양도차손을 통산하도록 개선방안을 모색해야 한다. 또한 양도차손의 공제기간을 확대하는 방안도 고려되어야 한다. 1가구1주택 비과세제도를 과세제도로 전환하되 장기보유 특별공제나 주택공제 등 충분한 소득공제를 통해 면세하거나 경과세하는 제도로 전환하는 것을 검토해야 할 것이다.
□ 우리나라 기업과세 정책에 대한 시사점
일반적으로 우리나라에서는 부채비율이 낮은 기업을 우량기업이라고 부르고 기업의 재무구조 개선이라 하면 자본구성에 있어서 타인의 자본을 줄이고 자기자본을 늘리는 것이 바람직한 것으로 생각되고 있다. 본 연구가 이와 관련하여 주는 정책적 시사점은 기업의 과도한 부채의존 현상은 기업의 부채상환능력을 훨씬 초과하여 기업의 수익성과 지급능력이라는 면에서 문제점을 야기시키는 것은 사실이나 개별기업의 관점에서나 국민경제 전체로 볼 때 부채비율의 감소가 항상 긍정적으로만 작용하는 것은 아니다.
부채율이 높고 배당율이 낮은 상태에 있을수록 정부정책이 국민총생산이나 자본축적에 미치는 효과는 커지게 된다. 그러므로 적정수준의 부채 및 배당율을 기업이 유지하도록 유도하는 것도 정부 정책의 효과를 증진시키는데 도움이 될 수 있다. 개인소득세율의 인상은 기업의 사내유보를 촉진시키고 법인세율의 증가는 기업의 부채비용이 경감되도록 유리하게 작용된다. 그러므로 개인소득세나 법인세 혹은 투자세액공제 등을 통한 세제감면의 정책적 효과는 각기 다른 방향으로 작용하게 된다. 특히 한국에 있어서 세제는 유보소득보다는 배당소득에 상대적으로 중과세를 하여 왔으며 또한 조달방법에 있어서도 차입, 사내유보 사용, 신주 발행의 순으로 유리하게 취급되어 왔기 때문에 재무구조가 악화되었다는 주장이 있다.
□ 점진적 종합과세로의 전환
우리나라는 분리과세를 하고 있지만 종합과세에 대한 논의도 있기 때문에 주식 등을 포함한 자산 매매에 대한의 소득에 대한 과세에 있어서 당해 소득을 종합소득에 포함하여 종합과세를 행할 것인가 아니면 종합소득과 구분하여 분류과세를 행할 것인가의 문제에 대해 논의해볼 필요가 있다. 이는 비단 주식의 양도소득에서만 야기되는 문제가 아니고 양도소득 일반에서의 문제이다.
앞으로는 자본소득이 과세를 회피하기 위해 자본이득 등 다양한 형태의 소득으로 변형해 출현할 경우 현재의 분리주의 및 열거주의 소득과세체제로는 이들 소득에 대한 적절한 과세가 어렵게 될 것이다. 비상장법인의 주식 및 주권상장법인의 대주주의 주식양도차익을 포함한 양도소득을 종합소득에 합산하여 종합소득세로서 과세하여야 하는 것을 장기적으로 검토해야 할 것이다.
□ 주식양도 차익과세는 저세율로 하고 증권거래세를 폐지하여 과세부담을 낮추는 방향으로 하되 과세대상은 넓혀야
현재와 같은 제한적인 주식 양도차익과세를 개선하여 주권상장법인 및 협회등록법인의 주식의 양도차익에 대해서도 소득세가 과세되어야 한다. 다만 자본이득과세의 도입에 대해 아직도 부정적인 인식이 강하며 이는 주식투자이익과 같은 금융소득의 특수성을 인정하는 지에 따라 다르게 된다. 장기적으로 자본시장이 발달하고 고소득자의 주식매매거래가 늘어나게 되면 주권상장법인의 주식 양도차익에 대한 과세제외조치는 설득력이 없어질 것이다. 그렇다고 현재와 같은 자본이득과세 구조 역시 설득력이 떨어진다.
주식시장 상황에 따라 부침이 심하긴 하지만 2001년 기준 우리나라의 자본시장규모는 주식시장의 경상GDP 대비 46% 수준이다. 이는 같은 기간 경쟁국인 싱가포르, 대만에 비해 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 장기적으로 주식시장은 발전 및 성장가능성이 높은 시장이므로 과세기반을 확대해 나갈 필요가 있다. 이때 충격을 최소화하기 위해 현재 보다 매우 저세율로 과세하고 다른 부담을 줄여주기 위해 증권거래세는 낮추거나 궁극적으로는 폐지하는 것을 검토해야 할 것이다.
주식양도차익의 과세기반을 확대해나가는 방법 중 하나는 주권상장법인의 대주주 외의 주주가 양도하는 주식의 양도차익에 대해 저율이나마 과세해 나가는 방법이다. 그 방법의 하나로 소득세법 상에서의 대주주는 주식소유비율을 지나치게 높게 규정하고 있기 때문에 사실상 해당자가 많지 않다. 따라서 대주주의 정의를 이미 소득세법 제20조 제3항의 규정에 의해서 정의하고 있는 소액주주의 기준에 맞추어 소액주주에 해당되지 않는 주주로 한다면 대주주의 범위가 확대될 것이다.
<표 1> 주요국의 주식시장 규모 비교
주 : 1) 시가총액/경상GDP
2) 시가총액/인구 3) 2000년 인구대비 자료 : World Federation of Exchanges Organization for Economic Cooperation and Development International Monetary Fund National Statistics of Taiwan, the Republic of China 다만 비록 저세율로 과세한다고 해도 주식 채권 등 유가증권의 양도차익에 대한 과세기반을 확대하는 시기가 문제가 될 수 가 있는데 현재 진행되는 금융구조조정의 양상과 금융시장 불안 현상이 어느 정도 진전된 이후 세수여건을 감안하여 결정되어야 한다. 또한 유가증권관련 자본이득은 충분한 세무행정자료가 확보되고 시장에 불안을 야기하지 않도록 충분한 세무행정여건을 구비한 후 시행해야 할 것이다. 현재 대주주의 경우에는 금융감독원에 지분변동을 신고하도록 되어 있기 때문에 대주주의 자본이득은 금감원을 통하여 파악이 가능하다. 일반 납세자의 경우는 증권회사가 국세청에 통보하는 자료를 가지고 과세할 경우 추가적인 행정비용이 크지는 않을 것이다.
□ 채권관련 양도차익과세는 점진적으로 해야
우리나라의 채권시장은 외환위기 이후 공적자금 투입과정에서 정부의 국공채발행이 크게 늘어 시장규모가 크게 증가하였다. <표Ⅳ-2>에서와 같이 경상 GDP 대비 채권시장 규모가 2001년 기준 91%에 달해 규모면에서는 적지 않은 편이다. 그러나 채권시가평가제도가 아직 완전히 정착되지 않았으며 채권 유통시장이 활성화되어 있지 못해 제구실을 못하고 있다. 채권유통에 있어 증권거래소에서 거래되는 비중이 10% 수준에 불과하며 90% 수준이 장외거래에 의해 거래되고 있으므로 채권거래가격의 파악이 용이한 실정이 아니다. 뿐만 아니라 실물보유채권의 개인간 거래는 거래가격은 물론 거래량의 파악도 쉽지 않다. 따라서 채권에 대한 양도차익과세의 실시는 현재로서는 제도의 실효성을 기대하기 어렵다. 채권에 대한 양도차익과세는 과세여건이 성숙되는 시기를 보아 도입해야 할 것이다.
<표Ⅳ-2> 주요국의 채권시장 규모 비교
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