한편, 중복방식에 의한 조세의 외부효과는 세원 공동이용에 따른 중앙정부와 지방자치단체 간 수직적 간접효과 형태로 발생하고 있는 조세의 외부성을 나타내고 있다.

따라서 국세와 지방세간 세원배분체계의 재조정 방안을 탐색함에 있어서는 조세의 외부성을 고려하면서 국세의 지방세 이양 방안의 타당성과 과세권 배분의 적정성을 점검하는 노력을 전개할 필요가 있다. 분권화된 정부운영 환경하에서 이동성이 높은 세원에 무거운 세금을 부과하면 지방세원이 한 지역에서 다른 지역으로 이동하게 된다. 그렇게 되면 세원의 이동에 따른 교란이 발생하여 경제활동의 효율성이 떨어지게 될 뿐 아니라 지방자치단체의 세입확보능력을 제약하게 된다. 따라서 지역간 이동성이 높은 세원의 경우에는 이를 지방세로 수용하는 것이 적절치 않을 수 있으며, 설령 지방세로 수용하는 경우에도 기초자치단체보다는 광역자치단체의 세원으로 할당해야 지방자치단체의 세입확보능력을 높일 수 있다. 또한 조세경쟁을 초래할 수 있는 세원의 경우에는 광역자치단체에 과세권을 배분하는 것이 재정지출의 효율성 제고 측면에서 바람직하다. 왜냐하면 조세수출을 통해 어느 자치단체가 부과한 세금의 일부분이 타 지역(비거주자)에 거주하는 사람들에 의해 부담될 경우에는 적정수준을 초과하는 지출활동을 유발하는 유인으로 작용하기 때문이다. 한편, 당해 지역에 외부불경제 효과를 창출하고 있는 세원의 경우에는 조세수출이 발생하더라도 응익원칙에 부합하는 지방세체계 구축에 기여할 수 있기 때문에 이를 지방세원으로 수용하는 것이 정당화될 수 있다.

3. 새로운 세원배분론과 세원공유방식을 활용한 세원 확충의 필요성

1) 새로운 세원배분론의 접근방법

지방자치단체가 직면하고 있는 세출기능과 세수입의 괴리문제 또는 수직적 재정불균형을 완화하기 위해서는 정부간 세원의 완전한 분리를 지양하는 대신에 세원의 공동이용방식을 허용하는 것이 필요하다. 그리하여 세출 수요와 자체수입 조달능력을 최대한 일치시켜 수익과 부담의 관계를 명확히 하고, 예산제약의 경성화(hard budget constraint)를 유도하여 지방자치단체의 재정책임성을 강화하는 것이 필요하다(池上岳彦, 2004:116-117;Bird, 1999: 9-10;Shah, 2004:18-25). 이러한 관점에서 입각하여 최근 중앙정부와 지방자치단체간 세원배분에 관한 새로운 접근방법이 제시되고 있다.

또한 새로운 세원배분론은 경제의 개방화·세계화의 확산으로 인해 재화와 서비스 및 인적자원의 국가간·지역간 이동이 자유롭게 이루어지고 있는 조건에 부합하는 중앙정부와 지방자치단체간 세원배분방법을 제시하고 있다(堀場勇夫, 1999:137-140). 이와 관련된 것이 재정 외부성(fiscal externality), 특히 조세 외부성 이론이다. 재정적 외부성은 세출과 세입측면의 외부성으로 크게 구별된다. 세출측면의 재정적 외부성은 재정지출의 누출효과로 인한 편익과 비용부담의 괴리 문제, 그리고 세출에 의한 경쟁 문제이다. 세입 측면의 재정적 외부성은 조세의 외부성이다. 조세의 외부성은 위에서 설명한 바와 같이 지방자치단체가 보유하고 있는 조세정책수단을 사용하여 지역의 공공재의 공급 비용을 낮추기도 하고, 과세 객체를 지역에 끌어들여 증수를 도모하는 등의 행동을 말하며, 조세수출과 조세경쟁의 두 가지 유형이 있다. 이러한 재정과 조세의 외부성을 고려한 정부간 세원배분 문제는 응익성 확보와 직결되어 있다.