4) 조세 외부성의 효과적인 활용 및 통제

조세의 외부성은 지방자치단체가 보유하고 있는 조세정책수단을 사용하여 지역의 공공재의 공급 비용을 낮추기도 하고, 과세 객체를 지역에 끌어들여 증수를 도모하는 등의 행동을 말한다.

조세의 외부성은 우선 직접효과와 간접효과로 구분할 수 있다. 직접효과로는 소비자 가격, 생산자 가격, 또는 공공재 공급 등을 직접적으로 변화시켜 다른 지역 주민의 후생에 영향을 미치는 효과를 말한다. 그리고 간접효과는 정책의 변화가 과세표준의 이동을 일으키는 경우와 같이 지방자치단체의 조세수입, 세출액에 영향을 미쳐 간접적으로 타 지역 주민의 후생에 영향을 미치는 효과를 말한다.

다음으로 조세의 외부성은 수평적 효과와 수직적 효과로 구분된다. 수평적 효과는 동일한 단계의 정부 상호간의 외부성이고, 수직적 효과는 중앙정부와 지방자치단체와 같이 상이한 정부단계에서의 외부성을 지칭한다. 이러한 기준에 따라 조세 외부성의 유형을 분류해 보면 조세수출, 조세경쟁, 중복방식을 통한 세원배분 문제 등으로 구분할 수 있다.

우선 조세수출(tax export)은 수평적 직접효과 형태의 외부성의 유형으로 지방자치단체가 과세하는 재화의 세부담이 타 지역에 거주하는 주민에게로 전가되는 현상이다. 일반적으로 조세수출현상이 존재하게 되면 지역공공재의 공급비용을 감소시켜 공공재의 과다공급을 초래할 수 있다. 그러나 조세수출이 반드시 통제되어야 할 현상만은 아니다. 수출된 조세부담이 수출된 공공서비스의 편익을 어느 정도 교정하고 있는가에 따라 그 적정성 여부를 판단하는 것이 합리적이다. 즉, 조세수출의 공정성 여부는 조세수출이 어느 정도 공공서비스의 편익의 수출과 어느 정도 연계될 수 있는가? 편익의 누출효과(benefit spillover)와 어느 정도 관련되어 있는가? 등에 따라 판단해야 할 문제이다.

다음으로 조세경쟁(tax competition)은 수평적 간접효과의 외부성 유형으로 지역간에 이동가능한 생산요소에 과세하는 경우 그 생산요소가 타지역으로 유출되어 세수의 감소가 초래될 가능성을 우려하는 지방자치단체의 행동을 지칭한다. Kenyon(1997)은 조세경쟁 유형을 경합적인 조세경쟁과 잠재적 조세경쟁으로 구분하였다. 전자는 지방자치단체가 의도적으로 타 지역의 기업이나 거주자들에게 조세부담을 수출하려고 하는 행동 또는 기업이나 거주자들을 자신의 행정구역으로 이주시키기 위해 조세면제나 감면제도를 적극 활용하는 행동을 지칭하는 것이다. 후자는 지방자치단체가 재화, 서비스, 개인, 기업, 자본 등의 자유로운 이동에 의해 자신의 원하는 조세정책을 구사할 수 없는 경우를 지칭하는 것이다. 이러한 조세경쟁이 존재하는 경우 특정 재화 및 서비스에 대한 세율인하와 지역공공재 공급의 감소를 초래하게 된다. 　

<표 6> 조세 외부성의 유형과 경제적 효과