한국조세연구포럼 창립 1주년 학술세미나에서 구재이 세무사는 `세무조사의 법제화 방안'이라는 주제발표를 통해 과세관청의 자의적 세무조사 오·남용을 방지키 위해 조사대상, 기간, 절차 등을 포함한 법제정의 필요성을 주장했다. 다음은 발표내용을 요약한 것이다.〈편집자 註〉

첫째, 세무조사는 법의 적정절차의 원리가 지켜져야 하는 것으로 납세자권익보호와 행정의 적정성을 위하여 `조세절차법'을 제정하여 운용하는 것이 가장 바람직하나 현행법의 틀을 유지할 경우 각 개별세법의 기본적이고 통일적인 규정을 담고 있는 국세기본법의 `납세자권리'章을 `세무조사와 납세자권리'로 개편하여 세무조사의 기본원칙·선정기준·절차·한계 등 기본적인 내용을 담아 법제화한다.

둘째, 개별세법에서 규정하고 있는 세무조사의 근거인 `질문·조사' 또는 `질문·검사'는 사실상 일의적인 것이므로 이를 `세무조사'라는 용어로 통일하여 조세당국의 세무조사권과 납세자의 세무조사에 있어 권리에 대한 유보선언과 함께 세무조사시의 납세자권리보호에 관한 세무조사남용금지의 원칙 등 적정절차의 원리를 실현하기 위한 세무조사의 기본원칙을 선언한다.

셋째, 세무조사의 대상은 원칙적으로 납세의무자에 한하며 `납세의무자로 인정되는 자'에 대한 조사는 `납세의무자 등의 진술 및 거래증빙에 의하여 납세의무가 있다고 인정되는 자'로 제한하고, 거래상대방에 대한 조사도 영업상의 피해를 최소화하기 위하여 사전에 당초 조사대상인 납세의무자와 조사대상자에게 그 사실을 통지하여야 한다.

넷째, 사전통지는 ①현행 조사개시 7일전이 아닌 다른 선진국과 같이 최소한 2주전에는 해야 하고 ②형사상 미란다원칙과 같이 세무조사시 세무전문가 등 대리인선임권이 있다는 사실과 ③조사대상선정사유(근거)를 구체적으로 명기하는 등 납세자권익을 실질적으로 보호하고 세무조사대상 선정의 객관성 확인이 가능하여야 한다.

또한, 결과통지시는 ①조사결과의 이유부기(산출내역)를 반드시 하도록 규정하여 청문권을 행사하는 데 편의하도록 하여야 하며 ②조사결과 추가적인 과세요건사실의 발견이 없는 경우에도 반드시 통지하도록 하여 납세자의 법적 안정성을 확보하도록 한다.

다섯째, 납세자에게 적법한 권한유무와 조사자의 신원을 대조·확인할 수 있는 자료를 확보하게 함과 아울러 조사절차상 위법·부당한 경우 즉시 항변할 수 있도록 한다.

여섯째, ①세무조사이긴 하나 조사방식을 달리하는 `특별조사'를 폐지하여 세무조사는 서면조사와 실지조사로만 운용하고 다만, ②각각의 세무조사의 선정방법은 성실도 전산분석방법에 의한 일반기준과 불성실납세 혐의를 근거로 한 수시선정기준으로 각각 선정할 수 있도록 하여 불성실납세자에 대한 정당한 세무조사권이 제한받지 않도록 하여야 한다.

한편, 세무조사의 법제화에 있어 과세권자의 적정한 준수를 담보하기 위하여 반드시 담겨져야 할 내용을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 세무조사의 원칙을 선언하여 조사공무원이 세무조사를 실시함에 있어서 이를 준수하게 하고 이 원칙에 어긋나면 위법성을 다툴 수 있도록 하여 조사의 객관성과 공정성이 확보되도록 한다.

둘째, 세무조사의 방법과 조사기간의 한계를 명확히 하여 중복조사나 임의적인 조사실시로 납세자의 권익이 침해되거나 효율적인 조사집행이 저해되지 않도록 한다.

셋째, 세무조사 절차상의 일반원칙을 밝히고 현행 세무조사와 관련된 납세자의 권리조항은 폭넓은 예외조항과 위임조항은 물론 세무행정상 지켜지지 않는 규정 등을 절차규정에 보완하여야 한다.

넷째, 세무조사의 성과를 이용하여 조사공무원의 인사 및 기관평가 등에 사용할 수 없도록 하여 세수확보 목적의 세무조사가 되지 않도록 한다.

다섯째, 조사의 독립성이 확보되도록 하여야 한다.

여섯째, 절차상 적정성이 어긋난 세무조사는 위법한 것으로 손해배상청구가 가능하며 이에 기초한 과세처분은 위법성이 인정되어 취소 또는 무효의 대상이 됨을 명확히 하여야 한다.

이와 같은 세무조사의 법제화 방안에 대하여 조세당국이나 조세전문가들은 다음과 같은 우려를 할 수 있다.

그 우려의 하나는 과세기반(taxbase)이 완전하지 않은 상태에서 세무조사의 적정성만 따진다면 오히려 공평성은 더 해치고 세무조사의 효율을 저해할 것이라는 것이다. 그러나 세무조사는 그저 성실한 납세를 담보하기 위한 탈세방지의 기능만 수행하면 족하고 그 이상을 요구하는 것은 세무조사권의 오·남용을 초래할 뿐이다.

또 다른 우려의 하나는 기본적으로 납세의식이 개선되지 않고 있는 상황에서 위에서 제시한 세무조사의 법제화를 한다면 납세자는 법률적인 한계를 이용하여 불성실한 납세를 지속함으로써 납세의식은 더욱 개선되지 않고 세무조사권이 유명무실해질 것이라는 것이다.

그러나 이러한 우려에도 불구하고 법의 적정절차 보장의 원리를 실현하기 위하여 세무조사에 관한 포괄적인 내용을 법제화하는 것은 조세법률과 세무행정의 선진화를 위하여 매우 중요한 의미를 가지며 이를 통하여 국민의 납세의무에 걸맞는 납세자권리를 실질적으로 보장하고 세무행정의 공정성을 더욱 확보할 수 있을 것으로 기대된다.

따라서 세무조사의 법제화에 대한 논의와 실현을 위한 노력은 최근 세무행정상 많은 변화와 개혁조치를 하여 국민적 호응을 얻고 징세업무의 효율을 높이고 있는 조세당국에게 세정개혁의 완성을 위하여 가장 어렵지만 반드시 치러내야 하는 시험대가 아닌가 생각된다.