나. 공한지 및 법인의 비업무용 부동산, 사치성 재산의 중과 등

(1) 입법연혁 및 주요내용

'74년1월14일 영세민의 세부담을 경감하고 소비성이 높은 사치성 재산의 취득과 고급유흥장에 중과세함으로써 국민생활의 안정을 기한다는 취지에서 대통령긴급조치 제3호가 발령됐다(내무부. 1996, 187；노용범. 1974, 56). 긴급조치 중 부동산 보유에 대한 세제의 변화는 토지와 건물에 대해 초과누진세율을 적용했다는 것과 공한지 및 법인의 비업무용 부동산과 골프장·별장 또는 고급 오락장용 건물에 대하여는 1천분의 50의 중과세율을 적용했다는 것이다(내무부. 1996, 189－190；노용범. 1974, 61－63).

다. 토지과다보유세

(1) 입법배경 및 주요내용

'86년11월15일 정부는 토지의 과다 점유 및 투기의 억제로 토지 수급의 원활과 국토 이용의 효율성을 도모하기 위해 토지합산과세제를 도입하는 것을 주된 제안 이유로 하여 지방세법 중 공한지 및 법인의 비업무용 토지에 대한 지방세(당시 지방세법 제188조제1항)를 폐지하고 토지과다보유세를 신설하는 것을 포함한 지방세법 개정안을 제안했다.

동 법안은 수정가결돼 '86년12월31일 법률 제3878호 지방세법으로 공포됐다. 이 법률에 의하면 토지과다보유세의 과세대상은 읍 단위 이상의 도시계획구역과 대통령령으로 정하는 지역 안에서 개인이 소유하는 대지·공장용지·잡종지·전·답·과수원·목장용지 및 임야, 법인 또는 단체가 소유하는 비업무용토지로 하되, 대통령령으로 정하는 토지는 제외했다(지방세법 제234조의22). 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하는 전국의 모든 과세대상토지의 가액에서 대통령령으로 정하는 금액을 감한 가액으로 했다(동법 제234조의26). 세율은 과세표준별 1000분의 5에서 1000분의 50까지 10단계의 초과누진세율을 채택했다(동법 제234조의27).

그후 다양한 지방세법 개정법안이 제안되기에 이르렀고 그러한 제안법안에 대한 대안으로서 '88년11월29일 내무위원장이 지방세법중개정법률(대안)을 제안했다.

이 대안에서는 부동산투기 억제를 위해 토지과다보유세의 기초공제(기존의 지방세법 제234조의26)를 폐지하는 내용을 포함하고 있었고, 이 대안은 원안가결돼 '88년12월28일 법률 제4028호 지방세법으로 공포돼 시행됐다.

'89년5월13일 정부는 토지보유에 대해 각 토지별로 과세되고 있는 토지분 재산세와 유휴토지 및 비업무용 토지를 주요 대상으로 과세되고 있는 토지과다보유세를 통·폐합해 전국에 있는 모든 토지를 소유자별로 합산한 다음 그 합산한 토지가액에 누진세율을 적용해 토지보유 정도에 따른 응능부담의 원칙을 확립하고, 세제를 통해 과다한 토지보유를 억제함으로써 지가 안정과 토지 소유의 저변 확대를 도모할 목적으로 종합토지세를 도입하기 위해 지방세법중개정법률안을 제안했다.

이 법률안은 수정가결돼 '89년6월16일 법률 제4128호로 공포됐고, 그동안 부과됐던 토지과다보유세는 종합토지세로 통폐합되기에 이르렀다. 종합토지세는 종합부동산세의 입법을 계기로 그 세목을 재산세로 변경했으나, 주택에 대한 토지분을 건물과 통합해 별도로 과세한다는 것을 제외하고는 그 내용은 변하지 않고 현행에 이르고 있다.

(2) 평가

토지과다보유세는 토지 합산과세를 했다는 점에서 세제상 진일보한 면이 있었고, 이는 종합토지세의 토대를 마련한 근거가 되기도 했다. 그러나 개인에 대한 과세대상 지역이 일부 지역으로 한정돼 있었고, 합산대상 제외토지가 과다해 과세대상이 일부에 국한됐으며, 개인소유의 공한지와 법인의 비업무용토지에 대한 적용세율이 종전보다 저율로 조정됐고, 재산세 과세표준액 적용으로 인한 실효세율의 저하, 징수비용에 비해 징수세액이 미미했다는 것이 문제점으로 지적됐다(이한규. 2004a, 7).

토지과다보유세제는 그 전의 공한지 및 비업무용 토지에 대한 재산세로서 중과하던 것을 전국을 하나의 과세권으로 설정하고, 누진세율로 합산과세하는 것을 기본 골격으로 했다는 점에서 진일보한 보유세제이었다. 위에서 본 바와 같은 문제점을 안고 있어서 종합토지세로 통폐합됐지만, 응능부담의 원칙을 기초로 한 종합토지세제의 기초가 됐다는 점을 평가할 수 있다.

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